إ.د. مازن الرمضاني*
على مر الزمان عٌد توطيد التعاون بين الدول, بديلا لصراعاتها ,مطلبا انصرف الفكر الإنساني إلى أستكشاف الآليات المنسبة لتحقيقة والإرتقاء به. وابتداءٌ تميزت هذه الآليات بببساطة الهياكل ومحدودة الصلاحيات. ومثالها الهيئة المركزية للملاحة في نهر الراين, التي تأسست عام 1815 , والتي عُدت كأول منظمة حكومية عرفها التاريخ. بيد أن هذه الآليات تطورت تدريجيا وعلى نحوٍ جعلها تقترن بهياكل اكثر تعقيدا وصلاحيات اوسع عمقا وانتشارا . كذلك أدى نمو الإدراك الدولي بجدواها افضى الى زيادة اعداد المنظمات الحكومية الدولية على الصعيدين العالمي والإقليمي . والشىء ذاته ينسحب على المنظمات غير الحكومية, وأن بوتيرة اسرع. ومع أن الواقع الدولي يشير إلى أن الدول, عبر حكوماتها, أضحت تعمد إلى المشاركة في نشاطات هذه المنظمات بنوعيها ,إلا أنها, مع ذاك, تولي المنظمات الحكومية :العالمية والإقليمية, قيمة خاصة. ومرد ذلك أهميتها,التي تنبع من أهمية الدولة, ولاسيما المؤثرة , بأعتبارها اللاعب الدولي الآهم في الحاضر والمستقبل
وتعدُ منظمة الآمم المتحدة, التي تأسست في عام 1945, من بين أبرزهذه المنظمات. هذا للخصائص التي تتميز بها, ولعل أهمها يكمن في, أولا, غايتها النهائية, التي حددتها ديباجتها في” انقاذ الآجيال المقبلة من ويلات الحرب, التي في خلال جيل واحد جلبت على الإنسان مرتين أحزانا يعجز عنها الوصف”. وثانيا, عالميتها, ففي عام 2021 بلغ عدد الدول الآعضاء 193 عضوا. وثالثا, نوعية وظائفها. فالمادة الآولى من ميثاقها تنص على أنها تسعى إلى” حفظ السلم والآمن الدولي…وانماء العلاقات الودية بين الدول…وتحقيق التعاون الدولي…(وجعلها) مرجعا لتنسيق أفعال الدول وتوجيهها نحو تأمين هذه الغايات المشتركة”. ورابعا, انتشار نشاطاتها على شتى صعد التفاعلات الدولية.
على أن أداء منظمة الآمم المتحدة. ومنذ تأسيسها وألى الآن, لم يكن بمعزل عن تاثير معطيات الواقع الدولي السائد عبر الزمان,. فكما أن عصبة الآمم, التي تأسست في عام 1919, لم تستطع منع الدول الكبرى أنذاك من القيام بافعال تناقضت مع ميثاقها وبمخرجات أفضت إلى أنهيارها, كذلك تاثر أداء الآمم المتحدة بمعطيات الحرب الباردة( 1947_1991) والنظام الدولي ثنائي القطبية,الذي صاحبها, وكذلك بمعطيات النظام الدولي أحادي القطبية, الذي تشكل بعد انتهاء الحرب الباردة, والنظام الدولي قيد التشكل في الوقت الراهن. وخلال هذا الزمان كان اداء منظمة الامم المتحدة متباينا , وعليه نتساءل: كيف أضحى هذا الاداء منذ بداية التسعينيات وصولا إلى الآن؟ وكيف يمكن و/أو يحتمل أن تكون مستقبلات هذا الآداء في عام 2030؟ هذا المقال سينصرف إلى محاولة الآجابة على السؤال الآول. أما الثاني فسيكون موضوع مقالنا القادم.
يفيد تاريخ السياسة الدولية, ولاسيما بعد الآحداث الكبرى كالحروب والتحولات الداخلية في دول كبرى , أن مخرجاتها تفضي إلى انتشار رؤى متفائلة المضامين تفيد أن العالم سيتجه إلى أحلال التعاون بين الدول بديلا للصراع والحرب عبرإنشاء منظمات دولية تتولى ضمان السلم والآمن الدوليين. وهكذا تأسست عصبة الآمم بعد الحرب العالمية الآولى, وكذلك منظمة الآمم المتحدة بعد الحرب العالمية الثانية. إن أنتهاء الحرب الباردة لم تؤد إلى انتشار مثل هذا التفائل فحسب, وإنما كذلك الدعوة إلى تفعيل دور منظمة الآمم المتحدة ,بعد أن أدت مخرجات الصراع الآمريكي-السوفيتي خلاا زمان الحرب الباردة إلى تعطيله . فقد أكد مثلا البيان الآمريكي-السوفيتي المشترك في 12/10/1990 على أن” الآمم المتحدة قادرة على اداء دور رئيسي في حل القضايا العالمية الشاملة.”
وتؤشرالسنوات المباشرة التالية لآنتهاء الحرب الباردة, أن منظمة الآمم المتحدة اضحت اكثر نشاطا على صعيد أجهزتها السياسية الآساسية, كمجلس الآمن الدولي, والآمانة العامة للآمم المتحدة. وقد نجم هذا التطورعن تاثير متغيرين مهمين: أولهما توسيع مضمون مفهوم السلم والآمن الدوليين, وثانيهما تبنيها لآساليب عمل جديدة.
فأما عن توسيع مضمون السلم والآمن الدوليين, فميثاق الآمم المتحدة أناط في مادته 39 بمجلس الآمن الدولي تقرير ما إذا كان قد وقع من أفعال يشكل تهديدأ للسلم, اوالآخلال به, أوأن ما وقع يُعد عملا من اعمال العدوان, وأن يتخذ القرار بما يجب القيام به من التدابيرلحفظ السلم والامن الدوليين أواعادته إلى نصابه. وفي ضوء نص هذه المادة, فأنها لم تحدد تعريفا للعدوان ولا الافعال التي تشكل تهديدا للسلم والآمن الدوليين. وتفيد ثمة أراء أن مرد ذلك يكمن في فشل محاولات دولية لتعريف مفهوم العدوان, تعود جذورها إلى بدايات القرن الماضي, جراء تباين المصالح وأختلاف الآراء في وقته.
بيد أن تكرار الصراعات والحروب الدولية في مرحلة ما بعد الحرب العالمية الثانية ادى إلى أحياء محاولة تعريف العدوان. ففي 4 كانون الآول 1974 ذهبت الجمعية العامة للآمم المتحدة إلى المصادقة على مشروع قرارله علاقة بهذا التعريف. فعلى وفق مادته الآولى يُكون العدوان هو ” استعمال القوة المسلحة من قبل دولة ضد سيادة وسلامة الآراضي أوالاستقلال السياسي لدولة أخرى, أوبأي شكل أخر يخالف ميتاق الآمم المتحدة.” وقد تبع هذا التعريف تحديد الافعال, التي تعد عند حدوثها دليلا ماديا على حصول العدوان. فقد ذهبت المادة الثالثة من هذا المشروع إلى تحديد هذه الآفعال, بالآتي : الغزو, الهجوم المسلح, الآحتلال, ضم الآراضي, القاء القنابل, حصار الموانىء أو السواحل, واخيرا الهجوم من البر والبحر والجو.
ومنذ السبعينيات من القرن الماضي, وهذا التعريف للعدوان يشكل المرجعية التي يستهدي بها مجلس الآمن لآغراض حفظ السلام. وتجدر الإشارة إلى أن تدخلات مجلس الآمن لهذه الآغراض اقتصرت, خلال الحرب الباردة, على تلك الصراعات ما بين الدول, ولاسيما ذات الكثافة المنخفظة, أي على تلك التي ليس لها علاقة بالمصالح الحيوية للدولتين العظميين أنذاك. لذا لم يتدخل مجلس الآمن في الصراعات داخل الدول إلا مرة واحدة وذلك في روديسيا عام 1988. بيد أن كثافة هذا التدخل صارت عالية بعد أنتهاء الحرب الباردة. ومما أدى إلى ذلك أن الواقع الدولي بعد أنتهاء هذه الحرب كان قد شهد تصاعد وتفاقم الصراعات الداخلية ذات الطابع السياسي, والعرقي, والديني, والقبلي. إن اهذا التطورهو الذي أدى بمجلس الآمن في عام 1992 إلى توسيع نطاق الآفعال, التي كانت الجمعية العامة لللآمم المتحدة قد رأت في عام 1974 أنها تنطوي على تهديد للسلم والآمن الدوليين, لتشمل كافة الصراعات داخل الدول, ومن ثم إلى أن تضحى الآمم المتحدة, عبرعملياتها المسماة التدخل الإنساني لحفظ السلام, أكثر أنغماسا في هذه الصراعات, وبمخرجات صارت أشمل تنوعا وأكثر تشعبا .
وتؤكد اراء ان عمليات الآمم المتحدة لم تخل من أبعاد سياسية ذات علاقة بمصالح أحد الدول دائمة العضوية في مجلس الآمن أوبعضها. فمثلا أدى إدراك الولايات المتحدة الآمريكية ان الحرب, التي كانت قد اندلعت في البوسنة والهرسك خلال1995-1992 , لا تؤثرسلبا في مصالح أمنها القومي, إلى احجامها عن دعم تدخل الآمم المتحدة . إن مخرجات هذا الآحجام متفاعلا مع الدور السلبي للآتحاد الآوربي, هي التي أدت إلى فشل عملية الآمم المتحدة هناك. ويتقابل هذا المثال مع أخر مختلف هو عملية الآمم المتحدة في هايتي في عام 1993. فمع أن هذه العملية تمت بتفويض من الآمم المتحدة,إلا أنها كانت أمريكية الآهداف والآداة والتمويل. لذا قيل وبما يفيد: أن نجاح أو فشل عمليات حفظ السلام مرده حسابات وأنماط سلوك القوى الكبرى . كذلك يؤخذ على عمليات الآمم المتحدة انتقائيتها, بمعنى أن تدخلها الإنساني أقتصرعلى صراعات داخلية محددة دون سواها, هذا على الرغم من أن بعض هذه الصراعات كانت تستدعي تدخل اللآمم المتحدة, ولكنها لم تفعل.
وأما عن أستحداث وسائل عمل جديدة , فلقد دفعت مخرجات نهاية الحرب الباردة بالآمانة العامة للآمم المتحدة, وبناء على دعوة مجلس الآمن, إلى التفكير بكيفية تجديد دورها المحدد في الميثاق. وتبعا لذلك اقترح الآمين العام في تقريره المؤرخ في 17 حزيران 1992 والموسوم بخطة السلام عدد من الوسائل, بعضها تقليدية. أما بعضها الآخر فقد كان جديدا. وبينما كان بعضها يحتاج أخذ الموافقة المسبقة لآطراف الصراع, لا يحتاج بعضها الآخر إلى ذلك. وتكمن هذه الوسائل في الدبلوماسية الوقائية, ووضع السلام, وحفظ السلام. وتعتبرالدبلوماسية الوقائية من بينها. وحسب الآمين العام الآسبق, بطرس بطرس غالي, يُقصد بها ذلك” العمل الرامي إلى الحيلولة دون نشوء أزمات جديدة و/أو تصاعد االنزاعات القائمة إلى صراعات, ووقف أنتشار هذه الصراعلت عند إندلاعها” . ولتحقيق غايتها, رأى أيضا إنها تتطلب إتخاذ تدابير متنوعة, كبناء الثقة, وتقصي الحقائق, وأنذارات مبكرة, وانتشار وقائي لممثلي الآمم المتحدة, وأنشاء مناطق منزوعة السلاح. وتفيد تجربة عمليات الآمم المتحدة لحفظ السلام نجاح بعضها في أحيان , وفشل معظمها في أحيان أخرى. ويكمن الفشل في مدخلات عامة وأخرى خاصة.
فأما عن المدخلات العامة للفشل فهي تكمن في مدخلين أساسيين: أولهما, أن العديد من الدول الآعضاء في الآمم المتحدة لازالت تتعامل مع هذه المنظمة الدولية أنطلاقا من مدى الفائدة المتوقعة منها جراء دعمها لها. والتجربة تفيد أن ثمة دول لم توافق على المشاركة في عمليات الآمم المتحدة إلا بعد أن كانت مصالح لها قد تعرضت, أو كادت تتعرض, للخطر. أما المدخل الثاني, فمفاده الخشية من ان تؤدي مشاركة دولة, أو دول, مؤثرة في هذه العمليات إلى أن تضحى الآمم المتحدة ذاتها أداة لخدمة مصالح هذه الدولة أوالدول. وتقدم عملية الآمم المتحدة في راوندا مثالا على ذلك. ففي هذه الدولة الآفريقية إندلع في عام 1994 صراع داخلي أدى إلى مجازر بشرية. وعلى الرغم من تدخل الآمم المتحدة فية, إلا أن مخرجات التنافس الآمريكي-الفرنسي انذاك على القارة الآفريقية أفضى إلى حصردورالآمم المتحدة في مجرد تقديم الآغاثة الإنسانية . وبهذا السلوك اريد تحجيم الدور الفرنسي في راونده كمقدمة لآخراجه منها, ومن ثم القارة الآفريقية, لصالح الدور الآمريكي فيها والمدعوم من قبل المملكة المتحدة.
وأما عن المدخلات الخاصة للفشل, فهي لم تكن أيضا بمعزل عن تاثيرمدخلين أساسيين: أولهما, الهيمنة الآمريكية على مجلس الآمن الدولي. ومما ساعدعلى ذلك أن دورمنظمة الآمم المتحدة كان, ومنذ نشأتها إنعكاسا للواقع السياسي الدولي السائد في وقته. فعلى العكس من مرحلة الحرب الباردة, التي تميزت بكثرة لجوء الآتحاد السوفيتي السابق, كدولة دائمة العضوية في مجلس الآمن, إلى توظيف حق النقض( الفيثو) سبيلا لتعطيل أتخاذ قرارات تخدم مصالح أمريكية, أفضت مرحلة هيمنة القطب الآمريكي, بعد الحرب الباردة, على النظام الدولي إلى أن يكون مجلس الآمن الدولي أحد أدوات هذه الهيمنة. ومما ساعد على ذلك ندرة الاستخدام الروسي, وكذلك الصيني, لحق النقض جراء حرص هاتين الدولتين على ديمومة علاقتهما الإيجابية مع الولايات المتحدة. هذا فضلا عن التاثيرالآمريكي في سياسات الدول الآخرى دائمة العضوية في مجلس الآمن الدولي, ناهيك عن توظيف الولايات المتحدة للآزمة المالية الممتدة للامم المتحدة لصالحها, سيما أنها الدولة الآكثردعما ماليا لها.
على أن أستعانة الولايات المتحدة بمجلس الآمن الدولي لاضفاء خاصية الشرعية على سياسات تتبناها حيال ثمة دول لا تلغي أنها كانت أنتقائية أملتها المصالح الآمريكية. فالتوظيف الآمريكي المكثف لمجلس الآمن قبل غزو وأحتلال العراق في عام 2003 , مثلا,تقابل مع عدم الآستعانة به لإيجاد تسوية عادلة للصراع العربي-الإسرائيلي,وهو الآمر الذي اكد نزوع الولايات المتحدة إلى أن تكون هي عراب هذه التسوية وعمليات التطبيع المصاحبة لها وبمواقف منحازة لإسرائيل . إن هذه الآزدواجية الآمريكية في التعامل مع مجلس الآمن أنعكست سلباعلى عموم فاعلية الآمم المتحدة. إذ لم تجعلها أسيرة مصالح الدولة الآكثر تاثيرا دوليا فحسب, وإنما جعلتها أيضا, في هذه المرحلة الآنتقالية من تطور العالم, تبدوعمليا مكبلة بثمة قيود, التي بددت مخرجاتها ذلك التفاؤل, الذي افاد أن أنتهاء الحرب الباردة ستفضي إلى بداية جديدة للآمم المتحدة تتيح لها تأدية وظائفها بكفاءة أعلى.
أن أستمرار تاثرمجلس الآمن الدولي بالسياسة الخارجية الآمريكية لا يعني أن هذا التاثير لم يبدأ بالتأكل. فثمة تطورات وتحولات دولية متعددة ومتنوعة تؤشر أن النظام الدولي يتجه إلى التشكل على نحوٍ جديد, ومن المرجح أن يكون متعدد الآقطاب. وتفيد الخبرة التاريخية لمثل هذا النظام أن تعدد الآقطاب يحول دون استطاعة أحداها بسط هيمنته على المؤسسات الآساسية لهذا النظام. ومما يؤكد مثلا هذا الآتجاه أمران مهمان: أولهما, نمو رؤية تفيد أن مجلس الآمن الدولي يمثل معطيات دوليى قديمة, وأفضت, ومنذ زمان بعيد, ألى المطالبة بأصلاح منظمة الآمم المتحدة, وبضمنه إعادة تشكيل الدول دائمة العضوية وبما يتماهي مع بروز قوى دولية كبرى جديدة . وثانيهما,عودة الصين وروسيا الآتحادية إلى أستخدام حق النقض(الفيتو) في مجلس الآمن بالضد من مشاريع قرارات أمريكية.
أما المدخل الثاني الخاص بالفشل, فهو يكمن في مخرجات الآزمة المالية الممتدة التي تعاني منها منظمة الآمم المتحدة. لقد جعل ميثاق هذه المنظمة, في الفقرة الثانية من مادته السابعة عشرة, تمويل نفقاتها من أنصبة الدول الآعضاء وعلى” وفق مدى القدرة الحقيقية لهذه الدول على الدفع”. وجراء تباين القدرات المالية لهذه الدول, تحملت ولمدة طويلة عشرة دول والآكثر ثروة, دفع نحو 75% من ميزانية الآمم المتحدة. وقد كانت الولايات المتحدة في مقدمتها , وبحصة بلغت نحو40%, وهو الآمرالذي رفد تاثيرها في عملية أتخاذ القرار للآمم المتحدة بعنصر مهم مضاف. وعلى الرغم من تخفيض الحصة الآمريكية إلى نحو 28.47% , إلا أنها أستمرت, مع ذلك, عالية .
وتعود الآزمة المالية للآمم المتحدة إلى بداية الستينيات من القرن الماضي جراء استمرارعدم دفع ثمة دول فقيرة خصوصا وسواها في عالم الشمال لآلتزاماتها المالية, وعدم تسديد ديونها المتراكمة, هذا فضلا عن تصاعد أكلاف عمليات الآمم المتحدة لحفظ السلام. ان حصيلة هذه المدخلات وسواها جعلت ميزانية الآمم تعاني من عجز مالي مستدام, وهو الآمر, الذي كان وراء قول أمينها العام الآسبق بطرس بطرس غالي في بداية التسعينيات من القرن الماضي: ” أن المال والمال والمال هو الشرط الآساس الذي لابد منه لكي تستطيع الآمم المتحدة أداء الدور الذي تستطيعه بعد أنتهاء الحرب الباردة.”
*إستاذ العلوم السياسية ودراسات المستقبلات/لندن